Можно ли воспринимать всерьез приказ МО о новом федеральном перечне учебников?

Уважаемые коллеги, дорогие друзья!

29 апреля 2014 года на официальном сайте Министерства образования и науки РФ был опубликован приказ об утверждении федерального перечня учебников. Этот документ мы ждали месяц, ежедневно с волнением и тревогой просматривая новостные ленты интернета. Ежедневно тысячи писем, жалоб, петиций направлялись в высокие инстанции. Последняя надежда возлагалась на Министерство юстиции РФ. И вот появляется долгожданная публикация, а в ней нет и намека на то, что документ рассматривался ведомством. Удивленные (возмущенные) граждане через издание «Газета.ру» обратились в Минюст с запросом и получили  ответ пресс-службы: 

«На запрос от 05.05.2014 о приказе Министерства образования и науки Российской Федерации от 31.03.2014 № 253 «Об утверждении федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования» сообщаем следующее.

Полномочие на ежегодное утверждение федерального перечня учебников, допускаемых к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, было предоставлено Минобрнауки России утратившим силу Законом Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании». Действующим законодательством Российской Федерации, в частности, Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», такое полномочие не предусмотрено.

Исходя из названия приказа и содержания утверждаемого им перечня, документ носит рекомендательный характер. В этой связи приказ не подлежит представлению на государственную регистрацию в Минюст России.

На основании изложенного по результатам проведенных правовой и антикоррупционной экспертиз приказ был возвращен Минобрнауки России без рассмотрения».

О чем же пишет пресс-служба Минюста? Почему документ возвращен без регистрации? Имеет ли он юридическую силу? Попытаемся разобраться вместе.

Утративший силу закон  РФ «Об образовании» от 10.07.1992 №-3266  (статья 28 пункт 18)  напрямую устанавливал, что к полномочиям  Министерства образования и науки РФ относится  «утверждение порядка проведения экспертизы учебников, рекомендуемых или допускаемых к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, а также ежегодное утверждение на основе экспертизы федеральных перечней таких учебников»

В тексте  действующего Федерального закона «Об образовании в РФ» от 29.12.2012 № 273-ФЗ действительно напрямую не называется  указанное полномочие. Но это не означает, что Министерство не должно его исполнять.  В статье 6, п.14  ФЗ-273 «Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования» указанное полномочие скрывается за красивой формулировкой «осуществление иных полномочий в сфере образования, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом». 

Кроме того, Приказом Минобразования РФ от 5 сентября 2013 г. N 1047 «Об утверждении порядка формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования» (зарегистрирован Минюстом 18.10. 2013 № 30213) установлено, что «федеральный перечень учебников утверждается приказом Минобрнауки России до 1 апреля года формирования федерального перечня учебников не реже чем один раз в три года». Так что выводы об отсутствии у Министерства образования  и науки РФ соответствующих полномочий, мягко говоря, безосновательны. 

Итак, приказ подписан 31 марта 2014 года. (Кстати, в разделе обсуждения нормативно-правовых актов на сайте  предполагается подпись министра Д.В. Ливанова, а в тексте, опубликованном на сайте Министерства образования и науки РФ, стоит подпись Н.В. Третьяк… Но это лирическое отступление.)

Подлежит ли многострадальный приказ регистрации в Минюсте? Предыдущие приказы об утверждении Федерального перечня учебников проходили эту процедуру. Но в разъяснениях пресс-службы Минюста говорится о том, что в этом нет необходимости. Попробуем разобраться  и докопаться до истины самостоятельно. 

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. 

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина…подлежат государственной регистрации.

Может быть, Минюст считает, что обсуждаемый документ не затрагивает права, свободы и обязанности граждан? Специально для всех сомневающихся  в пункте 12 а) "Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных Приказом Минюста России от 04.05.2007 N 88, дается более подробное описание нормативных актов, которые подлежат государственной регистрации. В числе прочих указаны акты,  «содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства»

Согласно пункту 15д)  тех же Разъяснений , не подлежат представлению на государственную регистрацию  «акты рекомендательного характера».

Получается, что Минюст считает, что приказ об утверждении федерального перечня учебников не затрагивает прав граждан и носит рекомендательный характер.

Так ли это на самом деле? Обратимся к действующему Федеральному закону «Об образовании в РФ» от 29.12.2012 № 273-ФЗ. Статьей 18 п. 4 установлено, что образовательные организации вправе выбирать «учебники из числа входящих в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования». А это значит, что Федеральный перечень учебников носит обязательный для исполнения, а не рекомендательный характер, и напрямую затрагивает права и обязанности участников образовательного процесса. 

Нельзя обойти вниманием еще одну деталь. Все предыдущие приказы об утверждении перечней тоже содержали в своем названии слово «рекомендуемый», при этом  проходили регистрацию в Минюсте, и ни у кого не возникало сомнений в правильности процедуры.

Может быть, за этот год изменились правила подготовки нормативных правовых актов и порядок их регистрации? Нет,  изменения в документ вносились, но они не касаются интересующих нас вопросов.

Напрашивается вывод о том, что , пытаясь уйти от конфликта между двумя ведомствами (Министерством образования и Министерством юстиции) , господа чиновники решили сыграть с нами в новую игру, напоминающую слалом. Двигаясь в русле действующего законодательства, они всеми правдами и неправдами пытаются обойти возникающие препятствия в виде правовых норм, используя любые лазейки и недосказанности.

Но вернемся к документу. Главные вопросы, на которые нам предстоит ответить, звучат следующим образом: «Как нужно относиться к приказу об утверждении федерального перечня учебников? Какова юридическая сила этого документа? Когда приказ вступает в силу?»

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763).

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.

Зарегистрированные нормативные правовые акты  подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ (пункт 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763).

В нашем случае Министерство образования опубликовало приказ только  на своем сайте. В Регламенте внутренней организации Министерства образования и науки РФ, утвержденном Приказом Минобрнауки России от 05.05.2012 N 377 (на регистрацию в Минюст России не представлялся), установлено, что нормативные правовые акты, признанные Минюстом России не нуждающимися в регистрации, публикуются в журнале "Вестник образования" или Учительской газете. 

  Итак, остался невыясненным вопрос о том,  с какого времени приказ об утверждении федерального перечня вступает в законную силу. В самом тексте приказа нет даже намека на какие-то сроки. Попытаемся отыскать ответ на этот вопрос в нормативных документах. В справочной информации, подготовленной  специалистами АО "Консультант Плюс", «Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов» находим сведения о том, что «акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт (пункт 17 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009). Не все ведомства утвердили порядок опубликования и вступления в силу своих актов, признанных Минюстом РФ не нуждающимися в государственной регистрации.

В разделе «2.5.2.2. Акты федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств» п. 7) Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) находим информацию о том, что «Порядок вступления в силу актов Минобрнауки, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, не установлен!».

Мы попытались помочь вам разобраться в ситуации, сложившейся вокруг Федерального перечня учебников. Решение принимать только вам!

Ваши авторы и методисты ОС «Школа 2100»

 

Материал подготовлен с использованием материалов КонсультантПлюс 

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22472/
© КонсультантПлюс, 1992-2014